背景

土壤是人類(lèi)賴(lài)以生存的主要資源之一，根據2014年環(huán)保部和國土資源部發(fā)布的《全國土壤污染狀況調查公報》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公報》），我國耕地土壤點(diǎn)位超標率為19.4%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位占比分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，調查點(diǎn)位覆蓋全部耕地。我國土壤修復產(chǎn)業(yè)起步于“十一五”，發(fā)展于“十二五”，隨著(zhù)《土壤污染防治行動(dòng)計劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“土十條”）的發(fā)布，土壤修復產(chǎn)業(yè)在“十三五”期間將會(huì )有長(cháng)足的發(fā)展。

土壤修復資金需求量大，且過(guò)度依賴(lài)于政府，制約著(zhù)我國土壤修復產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2014—2016年，中央財政下達的土壤污染防治預算資金分別為19.90億元、37.00億元和90.89億元。2014年我國土壤修復行業(yè)約有200億元的市場(chǎng)規模，由國家支持的修復資金所占比例為75.3%，其余資金來(lái)自污染企業(yè)和地產(chǎn)企業(yè)，而用于耕地修復的資金約為50億元，占比為25%，僅占很小比例。另?yè)K省環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院發(fā)布的《2015年土壤修復市場(chǎng)年中盤(pán)點(diǎn)》，截至2015年6月1日，我國正在開(kāi)展的土壤修復工程類(lèi)及調查評估類(lèi)項目共16.5億元投資金額中，耕地修復僅占7.1%。雖然土壤治理專(zhuān)項撥款金額成倍增加，但仍不能彌補我國土壤修復的資金缺口，可用于耕地修復的資金就更少。

“土十條”耕地修復需求解析

“土十條”提出了污染耕地的修復目標，核心是改善土壤環(huán)境質(zhì)量，出發(fā)點(diǎn)為保障農產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全，堅持預防為主、保護優(yōu)先、風(fēng)險管控，突出重點(diǎn)區域、行業(yè)和污染物?！帮L(fēng)險管控”一詞在“土十條”中被提到7次，“風(fēng)險管控”主要指管控污染耕地對農產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全帶來(lái)的風(fēng)險，確立了以風(fēng)險管控為主導思想的污染耕地修復原則?！巴潦畻l”將未污染和輕微污染的耕地劃為優(yōu)先保護類(lèi)，輕度和中度污染的耕地劃為安全利用類(lèi)，重度污染的耕地劃為嚴格管控類(lèi)。該污染耕地的類(lèi)別劃分與《公報》中的類(lèi)別劃分完全一致，并且《公報》中調查點(diǎn)位覆蓋了全部耕地，就此可推算出我國輕微、輕度、中度和重度污染耕地面積分別為185333千米2、38000千米2、24000千米2和14666千米2。依據“土十條”規定，到2020年，輕度和中度污染耕地的安全利用面積達到26667千米2；重度污染耕地種植結構調整或退耕還林還草面積力爭達到13333千米2；重度污染耕地治理與修復面積達到6667千米2。若“土十條”能夠順利推進(jìn)，并且對面積為185333千米2的輕微污染的耕地進(jìn)行有效保護，受管控和治理的污染耕地總面積為232000千米2，則受污染耕地安全利用率將達到88.55%，將基本實(shí)現“到2020年，受污染耕地安全利用率達到90%左右”的目標。要想完成“到2030年，受污染耕地安全利用率達到95%以上”的目標，則應在完成2020年目標的前提下，至少應再實(shí)現16667千米2輕度和中度污染耕地的安全利用。到21世紀中葉，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統實(shí)現良性循環(huán)?，F階段，污染耕地修復措施主要體現在風(fēng)險管控的層面上，對土壤環(huán)境質(zhì)量改善的作用較小。

“土十條”中提到的耕地修復的具體措施主要包括：一是對于優(yōu)先保護類(lèi)耕地，劃為永久基本農田進(jìn)行嚴格保護，嚴格控制新建污染企業(yè)以及對現有企業(yè)提標升級改造；二是對于安全利用類(lèi)耕地，采取農藝調控、替代種植等措施降低農產(chǎn)品超標風(fēng)險；三是對于嚴格管控類(lèi)耕地，嚴禁種植食用農產(chǎn)品，開(kāi)展輪作休耕制度、種植結構調整、退耕還林還草等試點(diǎn)工作，以及利用植物修復或者常規修復手段進(jìn)行重金屬污染耕地修復?！巴潦畻l”是在我國耕地污染較為嚴重的背景下出臺的，以管控耕地污染帶來(lái)的農產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全風(fēng)險為近期目標，不具有徹底改善耕地質(zhì)量的政策目的，僅提出了到21世紀中葉“土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善”的遠景目標，但尚未提出可操作性的具體措施。此次，“土十條”以風(fēng)險管控為主，分階段推進(jìn)，突出重點(diǎn)區域，所以耕地修復的投資成本將會(huì )因地而異。

耕地修復資金需求

耕地修復資金需求的解析思路完全按照“土十條”的目標設定進(jìn)行。根據國內已有耕地污染修復的案例，修復技術(shù)主要包括農藝調控、植物修復、常規修復三種方法，耕地修復資金需求量計算公式，如下所示：

耕地修復資金需求量=∑耕地修復面積×耕地修復單位成本

實(shí)現2020年目標的資金需求

安全利用?！巴潦畻l”中，對于耕地安全利用的標準并未明確界定。事實(shí)上，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量達標是最可靠的安全利用方式，對應的風(fēng)險管控成本中就包括較高的耕地修復成本。然而從另一個(gè)角度來(lái)看，即便耕地土壤環(huán)境質(zhì)量不達標，也可以通過(guò)改變種植農作物類(lèi)別或其用途、控制這類(lèi)耕地上農產(chǎn)品產(chǎn)出的市場(chǎng)流通等方式實(shí)現安全利用，其對應的耕地修復成本就會(huì )低很多。本文根據“土十條”中將輕、中度污染耕地劃為安全利用類(lèi)的規定，界定污染耕地的安全利用為經(jīng)過(guò)防治后的污染耕地，對人體健康、作物生長(cháng)和糧食安全等不會(huì )造成危害，其中糧食生產(chǎn)重金屬不超標是輕中度重金屬污染風(fēng)險管控的重要階段性指標。需要說(shuō)明的是，即便在本文中對安全利用做了明確表述，也不可避免實(shí)踐中以安全利用為目標耕地修復投資的不確定性。

根據2016年永清環(huán)保中標長(cháng)沙望城區重金屬污染耕地修復項目公告，中標金額為7958.9萬(wàn)元，開(kāi)展總計157.33千米2的整區分區分級治理，每年的修復成本為50.6萬(wàn)元/千米2。到2020年，達到26667千米2輕度和中度污染耕地安全利用目標的修復資金總需求為680億元。

替代種植或退耕還林還草。到2020年，重度污染耕地種植結構調整或退耕還林還草面積力爭達到13333千米2。替代種植或退耕還林還草措施本質(zhì)上是通過(guò)改變原來(lái)作物種植結構，輔以植物修復的技術(shù)手段對重度污染土壤進(jìn)行修復。植物修復在國內已有成功案例：2009年，處理日本遺棄化學(xué)武器引起的耕地有機砷污染土壤，成本為3000～4500萬(wàn)元/千米2；2015年，以植物修復手段為主，廣西環(huán)江共計修復污染耕地0.85千米2，中央專(zhuān)項資金支持2450萬(wàn)元，處理成本為2871萬(wàn)元/千米2。另外，根據中國網(wǎng)報道的專(zhuān)家估計數據，采用植物修復法修復土壤，修復成本約為3000萬(wàn)元/千米2。假設至2030年，全部完成13333千米2重度污染耕地的替代種植和退耕還林還草，那么平均每年付出的成本是200萬(wàn)元/千米2。保守估計至2020年通過(guò)種植結構調整或退耕還林還草治理13333千米2的重度污染區的資金需求為1333億元。

污染耕地修復。到2020年，受污染耕地治理與修復面積達到6667千米2。根據我國示范工程，耕地修復的常規修復方法平均成本為7500萬(wàn)元/千米2，最低成本為4500萬(wàn)元/千米2[4]，植物修復技術(shù)是一種低成本的綠色修復技術(shù)，修復成本約為3000萬(wàn)元/千米2。修復周期按照15年計，保守估計至2020年治理和修復6667千米2耕地的資金需求為667億元。

綜上所述，保守估計至2020年包括安全利用、替代種植、退耕還林還草和修復治理措施等在內的耕地修復的資金需求量為2680億元。

實(shí)現2030年目標的資金需求

《土壤污染防治行動(dòng)計劃》目標中提到，“到2030年，受污染耕地安全利用率達到95%以上”。要求在完成2020年目標的前提下，至少應再實(shí)現16667千米2輕度和中度污染耕地的安全利用。參照永清環(huán)保中標的標的成本506萬(wàn)元/千米2（修復時(shí)間以10年計），43333千米2輕度、中度污染耕地的安全利用成本為2193億元。假設到2030年開(kāi)展修復治理工程措施的污染耕地將得到徹底修復，那么進(jìn)行替代種植或退耕還林還草、修復治理的資金量分別為1333億元、2667億元。綜上所述，2021—2030年，耕地安全利用和修復的資金需求總量為6193億元。

實(shí)現21世紀中葉的耕地修復治理目標

“土十條”目標中提到，“到本世紀中葉，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統實(shí)現良性循環(huán)”。在風(fēng)險管控的基礎上，提出了以土壤環(huán)境質(zhì)量為基礎的土壤修復終極目標，即到21世紀中葉，全國土壤都不能超過(guò)《土壤環(huán)境質(zhì)量標準GB 15618—1995》的一級標準要求的最高限值。根據《公報》，中國耕地土壤點(diǎn)位超標率為19.4%，污染耕地面積為262000千米2，其中按照《土壤污染防治行動(dòng)計劃》要求需要采取風(fēng)險管控和修復治理措施的污染耕地面積為76667千米2?！锻寥拉h(huán)境質(zhì)量標準》（GB 15618—1995）的最新修訂稿《農用地土壤環(huán)境質(zhì)量標準》（現為三次征求意見(jiàn)稿）即將發(fā)布，新標準取消了原有標準一、二、三等級的劃分，新標準雖然細化了不同pH條件下的污染物濃度劃分，但是超標基本對應超過(guò)原有標準的三級標準，這意味著(zhù)2014年《全國土壤污染狀況調查公報》中輕微污染的耕地在新標準下將屬于不超標的土地。若按照即將發(fā)布《農用地土壤環(huán)境質(zhì)量標準》（現為三次征求意見(jiàn)稿）中的土壤環(huán)境質(zhì)量要求進(jìn)行核算，污染耕地面積為76667千米2。

 耕地修復資金的有效實(shí)現機制

在“土十條”發(fā)布之前，馬中等劃分“高、中、低”三個(gè)目標層次核算了33333千米2耕地修復的資金需求分別為1.09萬(wàn)億元、0.99萬(wàn)億元、0.01萬(wàn)億元。隨著(zhù)《土壤污染防治行動(dòng)計劃》的出臺，我國采取“高、中、低”三個(gè)方案的耕地修復面積已較為確定，根據現階段的社會(huì )經(jīng)濟和修復技術(shù)的實(shí)際發(fā)展水平，本研究進(jìn)一步核算出“十三五”期間耕地修復的資金需求為2680億元，平均每年的資金需求量為536億元。雖然2015年和2016年中央財政下達的土壤污染防治資金有所增加，但仍未超過(guò)百億規模，遠不能滿(mǎn)足“十三五”期間土壤修復的資金需求。面臨“土十條”在耕地污染修復上的巨大資金需求，亟需建立資金來(lái)源的長(cháng)效機制。

第一，對于安全利用類(lèi)污染耕地，建立穩定的財政投入機制?！笆濉逼陂g，我國污染耕地安全利用資金需求年均536億元，這部分耕地在一定意義上來(lái)說(shuō)是公共物品，其基本功能為向全社會(huì )提供生存必需品。相較于工商業(yè)場(chǎng)地修復潛在的高預期收益而言，污染耕地的安全利用往往很難帶來(lái)高回報，社會(huì )資本進(jìn)入該領(lǐng)域的意愿不強。因此，這部分資金來(lái)源應當以財政資金為主。然而，從目前的情況來(lái)看，中央財政2016年用于耕地污染治理的資金遠低于“十三五”期間污染耕地安全利用的年均需求，依靠傳統的財政投入方式尚無(wú)法實(shí)現污染耕地安全利用的目標?？梢酝ㄟ^(guò)設立污染耕地修復基金和發(fā)行國債等形式，以財政資金為主導，適當引入社會(huì )資本，確保污染耕地安全利用長(cháng)期的可持續性。除了實(shí)現污染耕地的安全利用之外，這類(lèi)資金的用途還應當包括污染耕地調查以及對耕地安全利用的全過(guò)程監管，避免因土壤污染引發(fā)的糧食安全風(fēng)險。

第二，對于治理與修復類(lèi)耕地，將污染耕地修復與提高經(jīng)濟收益相結合。與安全利用不同，污染耕地治理與修復的目標在于去除耕地中的污染物，在實(shí)現土壤環(huán)境安全的基礎上保證農業(yè)生產(chǎn)安全。如前文所述，污染耕地治理與修復是安全利用成本的4倍之多，僅依靠財政資金難以實(shí)現修復目標。為此需要將污染耕地修復與實(shí)現經(jīng)濟效益相結合，吸引社會(huì )資本進(jìn)入，典型機制包括PPP模式和第三方治理，財政資金只應起到引導作用。2014年由國家承擔的土壤污染修復資金所占比例為75.3%，政府資金占比過(guò)高，已經(jīng)超出了政府財政資金所應具有的引導、示范作用邊界。

第三，充分發(fā)揮農產(chǎn)品的能源、資源屬性，在污染耕地上種植污染物高富集的、具有能源價(jià)值或資源價(jià)值的農作物，配以能源、資源提取的產(chǎn)業(yè)鏈。以作物的能源價(jià)值為例，《能源發(fā)展“十三五”規劃》進(jìn)一步提到積極發(fā)展生物質(zhì)液體燃料、氣體燃料、固體成型燃料。發(fā)展生物質(zhì)能熱電聯(lián)產(chǎn)，該措施將電力補貼擴大到供熱領(lǐng)域，并發(fā)展技術(shù)成熟的生物質(zhì)成型燃料供熱，至2020年生物質(zhì)成型燃料利用量達到3000萬(wàn)噸，在長(cháng)三角、珠三角、京津冀魯等地區推廣應用，而這些地區正是耕地污染嚴重的區域。國家能源局2017年下發(fā)的《生物質(zhì)發(fā)電“十三五”規劃布局方案》中，提出農林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)將作為縣域重要的清潔供熱方式，得到大力推進(jìn)，其發(fā)電規模計劃在2020年將達1312萬(wàn)千瓦，必然形成對農林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)原料的巨大需求。生物質(zhì)發(fā)電直燃原料可與污染耕地修復相結合，改變耕地屬性，允許能源植物種植，在重度污染耕地上進(jìn)行能源植物替代種植。我國能源稟賦和結構特征為能源植物在污染耕地上的種植提供了廣闊的市場(chǎng)前景。

第四，改變污染耕地的土地使用性質(zhì)，以保障污染耕地修復資金進(jìn)入。通過(guò)挖掘農作物的經(jīng)濟價(jià)值，使污染物在產(chǎn)業(yè)鏈中不斷富集，既降低污染耕地修復的成本，使污染耕地得到修復，又提高耕地的經(jīng)濟收益?；诋斍拔廴靖氐耐恋匦再|(zhì)，即便開(kāi)發(fā)出具有經(jīng)濟價(jià)值的高富集作物，也很難吸引到社會(huì )資本，其原因在于耕地修復周期長(cháng)，達到修復目標需要多年持續投入，而耕地性質(zhì)的維持或臨時(shí)變更均不利于耕地修復投資信心的形成。為此，需要對我國既有的農業(yè)生產(chǎn)制度進(jìn)行適當調整，允許對非基本農田上污染耕地的土地性質(zhì)進(jìn)行更改，使其與污染耕地修復見(jiàn)效慢、周期長(cháng)的特征相匹配。農業(yè)部等十部門(mén)2016年6月發(fā)布《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》，其中就提到“在湖南省長(cháng)株潭重金屬污染區連年休耕10萬(wàn)畝（66.67千米2）”，為利用農產(chǎn)品能源及資源價(jià)值實(shí)現污染耕地修復提供了制度上的可能性，有利于吸引社會(huì )資本進(jìn)入該領(lǐng)域。2013年12月在北京召開(kāi)的中央農村工作會(huì )議就指出，一方面耕地紅線(xiàn)要嚴防死守，另一方面，對受污染嚴重的耕地、水等，要劃定食用農產(chǎn)品生產(chǎn)禁止區域，進(jìn)行集中修復。

第五，著(zhù)重開(kāi)發(fā)污染耕地修復中的PPP模式。國家發(fā)改委公布的PPP項目具有典型案例示范作用，引導規范開(kāi)展PPP推廣工作。截至目前，共確定并對外公布了56個(gè)典型案例，其中第一批13個(gè)，第二批43個(gè)。從典型案例代表的類(lèi)型來(lái)看，生態(tài)建設與環(huán)境保護類(lèi)的主要包括生活垃圾焚燒、水環(huán)境治理、工業(yè)廢物綜合處置、生活污水處理等，與垃圾治理等相比，耕地修復治理周期更長(cháng)，但并沒(méi)有出現耕地修復治理PPP項目的典型案例。2016年，財政部公布的518個(gè)第三批PPP示范項目中，并沒(méi)有針對耕地修復治理的PPP項目。同時(shí)，2017年，國家發(fā)改委、農業(yè)部共同組織篩選出的農業(yè)領(lǐng)域20個(gè)第一批PPP試點(diǎn)項目中也沒(méi)有針對耕地修復治理的PPP項目。政府資金和社會(huì )資金應該在耕地的修復治理中共同發(fā)揮作用，PPP項目的合作模式是耕地修復治理引入社會(huì )資金的主要渠道之一，政府應該盡快推進(jìn)耕地修復治理PPP項目的開(kāi)展，進(jìn)行典型案例示范作用，逐漸在全國各地的耕地修復治理中推廣應用。